有序扩大服务业制度型开放

有序扩大服务业制度型开放

李俊 商务部研究院国际服务贸易研究所所长、研究员

制度型开放是我国推进高水平对外开放的核心战略取向。我国是制造业大国，但服务业规模相对较小，服务出口竞争力不足，服务消费也较为滞后，服务经济发展短板严重制约我国经济增长的可持续性。随着制造业外资准入限制全面“清零”，服务业已成为我国扩大制度型开放的主战场。面对复杂多变的国际环境和国内发展的内在需求，应以更大力度推进服务业制度型开放，在开放中提升服务业竞争力，在参与国际竞争中培育新质生产力，通过制度型开放激发服务业创新活力与发展潜力，为建设更高水平开放型经济新体制作出更大贡献。

服务业专业性、异质性强，涉及的管理部门多，是规则制度密集型领域，许多领域事关国计民生和国家安全，相对于制造业，世界各国服务业开放都较为谨慎，服务业开放也相对滞后。推进服务业开放对促进我国经贸发展，提升经济整体开放水平和竞争能力，在更深层次、更高水平、更宽领域融入世界经济大循环具有重要意义。世界上少有像我国这样，通过设立自主开放平台系统性推进服务业开放的国家。过去一段时间，我国做了大量工作推进服务业开放，服务业领域的现代化治理能力得到有效提升，也获得了国际社会和贸易投资伙伴的认可。未来，要针对我国服务业开放中存在的问题与短板，着力破除制约服务业开放的制度性因素，以更大力度将服务业制度型开放推向更高水平。

2024年，我国制造业领域外资准入限制实现“清零”突破，服务业由此成为高水平对外开放的主要方向。2025年中央经济工作会议明确提出“稳步推进制度型开放，有序扩大服务领域自主开放”，党的二十届四中全会进一步强调“以服务业为重点扩大市场准入和开放领域”，将服务业制度型开放提升至战略高度。有序扩大服务业制度型开放，既是我国推进新一轮高水平对外开放的战略选择，也是主动塑造我国服务经济发展新优势的关键举措。

从服务产业发展看，我国服务业长期存在结构失衡问题，生活性服务业供给难以匹配居民消费升级需求，生产性服务业专业化、精细化程度不足，对实体经济的支撑能力偏弱。数据显示，2025年我国服务业增加值占GDP比重达57.7%，连续11年占据国民经济“半壁江山”，但与发达国家普遍70%以上的占比仍有差距。通过推动制度型开放，引入与国际高标准接轨的服务业监管规则、市场准入机制和职业标准，能够倒逼国内服务业领域深化体制机制改革，破除地方保护、行业壁垒对要素流动的限制，推动优质服务要素在更大范围优化配置，撬动更多社会资本投入医疗健康、养老育幼、数字服务等领域，有效增加高品质服务供给，满足国内多样化需求，从供给侧推动服务业结构升级。

从服务贸易发展看，当前我国服务贸易长期处于逆差状态，最重要原因在于我国服务产业国际竞争力不足。近年来，服务业吸收外资占全国实际使用外资比重约七成，2025年服务贸易规模突破1.1万亿美元。但是，通过服务业开放引进国际先进服务技术和经验，以开放促改革促创新促发展的成效还不显著。通过有序扩大服务业制度型开放，扩围实施国家服务业扩大开放综合试点，推动跨境服务贸易负面清单制度落地实施，逐步消除跨境服务贸易壁垒，能够帮助我国服务企业更深嵌入全球服务价值链，在对接国际市场竞争中提升服务质量与创新能力，有利于扩大我国知识密集型服务出口规模，优化服务贸易出口结构，汇聚全球高端服务要素，提升我国服务贸易的整体竞争力。

从服务消费角度来看，我国服务消费发展滞后，但人民对文化旅游、医疗健康、教育培训等高品质服务需求巨大，未来服务消费市场前景广阔。通过有序扩大服务业开放，可以引进更多优质国际服务提供商，优化和改善国内优质服务供给，推动国内服务业供给侧结构性改革，由此激活规模庞大的国内服务消费市场。2025年我国服务零售额同比增长5.5%，比同期商品零售额增速高1.7个百分点，全国居民人均服务性消费支出比上年增长4.5%，占居民人均消费支出比重达46.1%。通过制度型开放引入国际先进服务理念和模式，可以有效提升国内服务消费供给质量，丰富服务消费场景，更好满足居民多样化、高品质的服务消费需求，进一步释放服务消费潜力，为经济增长注入持久动力。

（一）服务业制度型开放的时代内涵

制度型开放是相对于传统的商品和要素流动型开放而言的更高层次的开放模式。前者主要聚焦关税减免、配额取消等“边境上”措施，以促进货物、资本、人员的跨境自由流动；后者则侧重规则、规制、管理、标准等“边境后”深层次制度的对接与重塑。这一开放模式的转变具有深刻的时代背景。一方面，制造业领域开放已进入后“清零”时代，服务业对外开放起步较晚，整体开放水平仍滞后于制造业，服务领域市场准入和体制机制障碍对服务产业、服务贸易和服务消费发展的制约还比较明显。另一方面，全球经济治理体系加速重构，以《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）为代表的国际高标准经贸规则对服务贸易提出了更高要求，服务贸易的壁垒更多体现为“边境后”的隐性限制，即监管差异、技术标准、资质要求、数据本地化规定等制度性障碍，往往对境外服务提供者形成较大进入壁垒。

（二）服务业制度型开放的主要特征

不同于传统的商品和要素流动型开放，服务业制度型开放具有以下三大突出特征。

一是准入层面的自由化。这是服务业制度型开放的核心要义，即持续扩大服务业市场准入，不断提升跨境服务贸易和双向服务业投资的自由化便利化。核心是通过自贸试验区（自贸港）、服务业扩大开放综合试点示范等平台，推动服务领域自主开放，不断压减外商投资和跨境服务贸易负面清单限制性条目，建立与负面清单管理制度相适应的服务行业管理制度，除明确列出禁止或限制外资进入的领域之外，清单之外的服务领域对外资全面开放。

二是规则层面的国际化。这是服务业制度型开放的主要任务，即主动对接高标准国际经贸规则，推动国内外规则标准相通相融。一方面，在落实《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）等自由贸易协定的同时，主动加入DEPA和CPTPP等协定谈判，在数字领域、知识产权保护、环境标准、政府采购、电子商务、金融等领域，实现规则、规制、管理、标准的相通相容。通过落实世界贸易组织《服务贸易国内规制参考文件》，规范服务领域许可、资质和技术标准，简化许可审批程序，提高监管政策透明度，降低跨境服务贸易成本。另一方面，也要主动输出中国先进规则和技术标准，积极参与国际规则和标准制定。

三是治理层面的现代化。这是服务业制度型开放的根本目标，即通过深层次改革和高水平开放，不断提升我国治理体系和治理能力现代化水平。这就要求我国在不断积累国家重大改革开放平台政策试点经验的基础上，不断完善国内制度和法律体系，行业管理部门要平衡好促进与监管职能，统筹好发展和安全，建立自由便利、公开透明、安全高效的服务业管理制度体系。

（一）主要进展 

一是主动参与制定和对接国际服务贸易规则。在多边规则方面，我国积极履行世界贸易组织（WTO）《电子商务协定》《服务贸易国内规制参考文件》《促进发展的投资便利化协定》；在区域规则方面，我国全面落实RCEP等经贸协定有关服务业开放条款，积极申请加入并主动对接DEPA和CPTPP协定等国际高标准经贸规则。在多边贸易体制遭遇挑战、单边主义和贸易保护主义明显抬头的背景下，我国主动对接国际规则、扩大服务领域高水平开放，成为维护和重构全球经贸规则的重要力量。

二是依托自贸试验区与海南自贸港开展制度集成创新取得重要进展。自贸试验区和海南自贸港是服务业制度型开放的前沿阵地。截至2026年4月，我国已经批准建设23个自贸试验区，在服务领域取得丰富的改革创新成果。以中国（广东）自由贸易试验区深圳前海片区为例，2025年9月，前海发布《关于前海深入推进建设世界服务贸易重要基地行动方案（2025—2027年）》，从重点领域突破、制度创新、要素流动三方面提出21项具体举措。目前，前海已实现境外个人证券期货咨询执业、港澳工程人才备案执业等开放举措落地，香港税务师等26类港澳专业人士可备案在前海执业，深港跨境数据验证平台投用，前海自由贸易账户累计交易额超万亿元。海南自贸港自建立以来，围绕贸易、投资、跨境资本流动、人员进出境、运输来往五大自由便利以及数据安全有序流动等加大制度创新，推动旅游、运输、医疗、金融、电信、教育、游艇等重点领域对外开放走在全国前列。

三是服务业扩大开放综合试点示范加力实施。服务业扩大开放综合试点示范是我国推进服务业制度型开放的重要平台。目前形成了1个北京服务业扩大开放综合示范区和19个服务业扩大开放综合试点地区的发展布局。服务业扩大开放综合试点示范的政策举措适用于全市（或全省），相对于自贸试验区的有限范围，服务业开放试点政策适用范围更大、涵盖的服务领域和任务举措更多，更加聚焦服务领域的改革开放，开展服务业全环节全链条系统集成式改革创新更具优势。例如，2026年1月，商务部印发《大连等9城市服务业扩大开放综合试点任务》，聚焦支持电信服务及相关数字产业开放发展、提高医疗康养领域对外开放和服务保障水平、推动人才跨境流动及执业自由化便利化等15类重点工作，提出159项试点任务。总体看，20个服务业扩大开放综合试点示范地区形成了上百项制度创新成果，有力提升了科技、金融、文化、电信、教育、医疗等领域开放水平。

四是负面清单管理制度持续完善。负面清单管理制度是服务业制度型开放的基础性制度安排。2013年，国务院批准在上海自由贸易试验区率先对服务业外资准入实施准入前国民待遇加负面清单管理模式；2016年该模式推向全国；2019年《中华人民共和国外商投资法》将其确立为法定制度。在跨境服务贸易领域，2021年在海南自由贸易港实施跨境服务贸易负面清单管理模式，2024年发布全国版和自贸试验区版跨境服务贸易负面清单管理制度。自此，我国对服务业外资准入和跨境服务贸易全面实施负面清单管理。《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2024年版）》限制措施由2021年版的31条缩减至29条，制造业实现向外资全面开放的“清零式”突破；《跨境服务贸易特别管理措施（负面清单）》（2024年版）全国版共71条，自贸试验区版68条。负面清单体系化、梯度化布局表明我国服务业开放进入全新阶段。

五是重点服务领域开放深入推进。在旅游领域，我国持续扩大单方面免签国家范围，多部门推出外籍人员来华工作、生活、旅行便利化举措。在电信领域，2024年相关部门出台《关于开展增值电信业务扩大对外开放试点工作的通告》，取消北京、上海、海南、深圳4地对互联网数据中心、内容分拨网络等增值电信业务的外资股比限制。在医疗健康领域，2024年相关部门出台《关于在医疗领域开展扩大开放试点工作的通知》，允许外商投资企业在北京自贸试验区、上海自贸试验区、广东自贸试验区以及海南自贸港从事人体干细胞、基因诊断与治疗技术开发和技术应用。同时，允许外商独资医院在多地设立试点，医疗康养领域对外开放和服务保障水平持续提升。

（二）主要挑战

一是制度和政策壁垒仍然较高。我国在一些服务领域的准入条件、审批程序等规定仍然较为复杂和严格，不利于激发创新活力、形成有效的市场竞争机制。在知识产权执法力度、保护范围、赔偿标准以及数据跨境流动规则等方面，与国际通行规则仍存在差异，成为对接高标准经贸规则的重要短板。

二是开放对产业发展的推动作用还有待提升。金融、科技、咨询、设计等高端服务领域开放度和国际化程度不高，与国际先进水平仍存在差距，具有国际影响力的品牌企业还不多。服务消费领域还存在诸多体制机制障碍，服务消费潜力的释放还有待进一步挖掘。以开放推动服务消费供给侧结构性改革的力度还有待加强，人民需求较大的技术先进的优质服务进口还不够多。新兴服务领域发展还不充分。服务贸易逆差长期存在，通过开放提升服务产业出口竞争力的路径和政策还有待进一步探索。

三是风险防控与监管面临新考验。服务业开放涉及金融、数据等高度敏感领域，制度型开放意味着更深层次地嵌入全球规则体系，相应的风险敞口也在扩大。构建既能有效防范风险，又能激发创新活力的现代化监管体系，平衡开放效率与安全，对监管部门和人员的专业素养、科技运用能力和国际视野提出了更高要求。如何在扩大开放的同时确保国家安全和产业安全，成为监管的难点所在。

四是外部环境不确定性持续加剧。当前，全球贸易保护主义抬头，地缘政治风险上升，服务业开放的外部环境复杂多变。服务贸易虽然不适用关税壁垒，但仍面临非关税壁垒和技术壁垒的挑战。在这一背景下，有序扩大服务业开放意味着要在开放国别布局、开放领域选择、开放政策组合、开放节奏把握上进行更系统更谨慎的权衡与安排。

当前，我国服务业开放正处于从“单点突破”迈向“系统集成”的关键期。面对复杂多变的国际环境和国内发展的内在需求，应以更大力度推进服务业制度型开放，在开放中提升服务业竞争力，在参与国际竞争中培育新质生产力，通过制度型开放激发服务业创新活力与发展潜力，为建设更高水平开放型经济新体制作出更大贡献。

（一）强化与国际高标准经贸规则对接

有序扩大服务业制度型开放，必须深度融入全球服务贸易规则体系，主动参与国际规则制定。应加快我国加入DEPA、CPTPP等国际高标准经贸协议的谈判进程，充分发挥自由贸易试验区、海南自由贸易港、服务业扩大开放综合试点等开放平台的先行先试功能，在产权保护、产业补贴、环境标准、劳动保护、政府采购、电子商务、金融等领域，实质性推动规则、规制、管理、标准的相通相容。作为服务业规则制度的制定者和监管部门，国家有关部门要强化对接国际高标准经贸规则的主体责任意识，以此提升行业治理体系和治理能力现代化水平。要在数据跨境流动、数字服务等新兴领域更积极更主动参与国际规则构建，在保障安全的前提下加强同贸易投资伙伴的规则对接、制度衔接。应加快健全法律法规、强化法治保障，努力为制度型开放提供稳定预期，把对接国际高标准经贸规则试点成果固化为国内法律制度安排。

（二）持续深化负面清单管理制度改革

负面清单管理制度是服务业制度型开放的基石。一是优化清单内容，持续压减外资准入负面清单和跨境服务负面清单条目，减少限制性条款，优化限制内容表述。二是适时推进“多单合一”，目前服务贸易领域负面清单层次和类型较多，与国际通行惯例还存在差异，为简化清单体系，可考虑适当合并重叠内容较多的负面清单。三是修订完善与负面清单相匹配的国内法律法规与相关制度，真正做到负面清单之外的跨境服务进口和外商投资有规可依。四是优化负面清单衔接，探索实现市场准入负面清单与外资准入负面清单的“两单衔接”，消除两类清单在适用范围、管理标准上的差异。在具体落实中，努力实现对外资进入和跨境服务进口的标准化、透明化管理，真正让境外企业“看得懂、用得上”，持续降低贸易投资伙伴的信息成本和合规成本，在稳定透明可预期的制度环境中激发市场活力。

（三）推进重点服务领域的差异化、梯度化开放

服务业门类繁多，各领域开放敏感度、产业竞争力差异显著，需要采取差异化、梯度化的开放策略。电信、互联网、教育、文化、医疗等开放敏感度较高的领域，可采取“先试点、后推广”的渐进路径，稳妥实施增值电信、外商独资医院等开放试点。金融领域要在提升监管能力上下功夫，对标国际高标准规则进一步提升开放水平、扩大资金跨境便利度、提升实体经济对金融资源的可获得性。旅游、运输、法律咨询等市场化程度较高的领域，可加大开放力度，形成服务贸易的国际竞争优势。同时，应更加重视服务业开放与制造业转型升级的联动，推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸，在扩大开放中提升生产性服务业国际化水平和国际竞争能力，为制造业提供高质量的中间服务支撑。

（四）加强服务业制度型开放的系统集成创新

服务业制度型开放是一项系统工程，需要在政策协同、部门协调、央地联动等层面加强制度创新。在政策协同层面，服务业开放政策应与产业政策、监管政策、竞争政策有效衔接，避免政策碎片化和制度冲突。在部门协调层面，商务部门应与工信、金融、卫生健康、教育等部门建立常态化的沟通协调机制，保障开放举措的协同推进。例如电信领域的开放涉及工信、网信等多个部门，医疗健康领域涉及卫健、药监、医保等部门，单一部门难以独立完成复杂领域的制度型开放任务。在央地联动层面，应充分授权地方政府在综合试点中进行差异化探索，及时总结创新成果并向全国复制推广，同时中央部门要加强制度型开放的顶层设计，加强对试点地区的跟踪指导。

（五）健全制度型开放背景下的风险防控体系

服务业制度型开放的风险防控需要从监管思维、监管工具和监管能力三个维度同步升级。监管思维上，应从“以审批控准入”向“以规则管行为”转变，更多运用事中事后监管手段。监管工具上，需要运用大数据、人工智能等科技手段提升跨境资金流动监测、数据安全监管的精准性和效率，建立与开放水平相匹配的风险识别和预警机制。监管能力上，亟须建立跨行业、跨部门的监管协调机制，平衡好行业促进与监管职能的关系，尤其在数据安全、金融稳定、产业安全等交叉领域，需要打破部门壁垒、形成监管合力、共同守护国家安全。